谁知道：论国际法上国家之间国际不法行为的责任构成与责任？

  在《条款草案》之外，同国家责任相比较，国际组织责任有如下几个特点：第一，当国际组织的权利受到其他国际法主体侵害时，该组织向有关国际法主体提出索赔要求的权利，是建立在履行国际组织职能需要的基础之上的。这正如国际法院在赔偿案中所指出的：本组织向有关国家提出索赔要求的权利，是基于受害者是代表联合国行事，他在行使着联合国的职能。所以，“联合国对其工作人员具有职能保护的权利。”(24) 与此不同的是，国家代表受害人主张索赔权是基于国籍的联系。第二，国际组织履行赔偿责任的能力是有一定局限的。维也纳大学霍亨维尔登教授曾指出：“国际组织作为债务人，其信誉远比不上国家。与国家相比，国际组织能用来满足求偿要求的财产是有限的，它没有可作为报复对象的公民，也不能在国际法院作为当事方而被诉。”(25) 第三，涉及国际组织责任的国际条约规定并不多见。迄今为止，主要在一些特殊领域的国际组织责任问题上，存在着专门性的国际条约的明文规定，如1967年《外层空间条约》第6条和第13条，1972年《空间物体造成损害的国际责任公约》第22条第3款以及1982年《联合国海洋法公约》第263条等。第四，有关国际组织责任的现有实践不多，尤其是有关下面情况的实践很有限：一国际组织将其机关交由另一国际组织支配，国际组织违背国际义务，一国际组织对一国或另一国际组织行为的责任。
    以上国际组织责任的几个特点表明，国际组织责任的现实意义不如国家责任突出。这种现象的根源在于国际组织的国际法律人格与国家的国际法律人格不可同日而语。国际组织国际违法责任的基础，是国际组织在国际法上的权利能力和行为能力，即国际组织的国际法律人格。而国际组织的法律人格是成员国通过组织章程明示或暗示地赋予的。实际上，是国家赋予了国际组织权能，授予国际组织一定范围的职权，从而最终决定了国际组织责任的范围。国际组织法律人格的派生性和有限性，与国家国际法律人格的固有、与生俱来的完全性截然不同，诚如国际法院所指出的：“国家具有国际法所确认的全部国际权利和义务，但像联合国这样的一个实体的权利和义务，则必须取决于其组成文件所具体说明和暗示的以及在实践中所演变而成的宗旨和职能。”(26)“国际组织是国际法主体。与国家不同，国际组织不具有一般的权限。国际组织受特定性原则的支配，也就是说，创建这些组织的国家赋予它们权力，该权力的限度取决于共同利益，而创建国委托这些组织来增进这种利益。”(27)
    国际组织的法律人格是派生的和有限的，这意味着不同的国际组织，其国际法律人格的范围可能不一样，而人格范围的不同将带来国际组织责任的不同。学者们指出，国际组织的责任取决于国际组织与成员国和非成员国的法律地位，因而它将因国际组织的不同而不同。(28) 国际组织国际责任能力的这种差异性或多样性，与国家责任能力的统一性和一致性形成鲜明的对比。

国际组织责任是国际组织法的一个基本问题。然而，在现行国际法上并没有关于一般的国际组织责任的明确规定，只在某些技术性领域(如外层空间法、海洋法及国际环境法等)，有国际条约对国际组织的责任问题做出专门的规定。联合国国际法委员会经过多年努力，继2001年二读通过了《关于国家对其国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《国家责任条款》)后，于2005年8月审议并通过了《国际组织责任条款草案》(以下简称《条款草案》)，它目前仅涉及第一部分“国际组织的国际不法行为”，包括四章内容，共16条案文。该草案虽然还未成为现行有效的国际法律文件，尚属学者学说的范畴，但它具有重要的指导意义。本文欲结合以上两个条款草案，集中探讨如下问题：同为国际法主体的国家和国际组织，它们的国际责任规则有哪些异同之处？针对国际组织责任方面的某些法律空白，能否类比适用国家责任的相关规则予以处理？在展开这些问题的讨论之前，有必要先行界定与国际组织相关的责任问题。
    一、关于国际组织责任的界定
    国际组织在与各个国家、其他国际组织以及各国的自然人或法人进行交往的过程中，不可避免地会形成各种法律关系，并产生与国际组织有关的各种责任问题。
    国际组织的责任问题一般包括三个方面：其一，国际组织本身的法律责任。当某一国际组织侵害到一个国家或其他国际法主体时，若该侵害是因国际组织违反了条约规定或国际习惯法下的国际义务而造成，那么该组织就得承担责任。例如，联合国维和行动对有关国家及其国民造成的损害责任。其二，其他法律主体对国际组织的责任。譬如，如果国际组织的权利受到其他国际法主体的侵害，那么该组织有权要求赔偿(此时将产生国际组织作为受害者的索赔权)。国际法院在1949年的“在为联合国服务而受损害的赔偿案”(以下简称“赔偿案”)的咨询意见中认为，当联合国的职员在执行公务时遭受损害，联合国有权以自己的名义就联合国、被害人或继承人受到的损害提出赔偿要求。① 其三，国际组织成员国对第三方的责任。所谓第三方，主要指的是直接与国际组织发生交往而形成的法律关系的相对一方，但它不是国际组织成员国。成员国对第三方的责任是一个颇为复杂的问题，这种责任的性质属于赔偿责任(liability)。诚如学者们所指出的，在某一国际组织的行为侵害到第三国或其他国际组织时，如果前一国际组织本身不具有法律人格，它就不能成为独立于其成员国的权利或义务的承受者。在这种情况下，任何可归因于国际组织的对第三方造成损害的债务或不法行为的责任将由该组织的成员国承担。然而，如果该组织确实具有法律人格，情况则不同。独立的人格隐含着对发生的活动承担责任。② 换言之，若某一国际组织具有法律人格，该组织的成员国对第三方则一般不承担责任。但成员国的责任可以在下面三种情况下产生：通过国际组织的章程做出明文规定，或者如果事实上该组织处于有关国家的直接控制之下或在法律和事实上以该国的代理人资格行事，或者在特定情况下由该国单方面做出了保证或担保。③ 在上述国际组织责任的三个方面中，第一和第二个方面属于一般性的问题，而第三个方面，即国际组织成员国对第三方的责任则是一个特殊的问题，它在若干例外的情况下才存在。根据《条款草案》第1条，该草案涉及的规则适用于国际组织责任的上述第一和第二个方面，即既适用于一国际组织本身负有的国际责任，也适用于一国对某一国际组织负有的国际责任。
    在论述国际组织的责任问题时，首先应区分国际组织在国际法上的责任与在国内法上的责任。依据各种国际组织的基本文件或暗含权原则，国际组织在各成员国甚至非成员国国内享有法律人格。由此，国际组织能够独立承担国内法上的责任。这样，在国内法院，自然人或法人可以依据同国际组织签订的合同或者基于国际组织所为的侵权行为，提出某一国际组织的责任或赔偿责任问题。鉴于与国际组织相关责任情况的错综复杂，《条款草案》第1条规定，该草案仅处理国际组织的国际责任，即只从国际法角度出发，处理国际组织依据国际法负有的责任，而不涉及国际组织依据国内法而负有的责任或赔偿责任问题。
    与国家责任分为违法责任和国际损害责任两种相对应，从责任的起源来划分，国际组织的责任可分为以下两种：可归因于国际组织的国际不法行为引起的国际组织责任，以及由于国际法不加禁止的活动造成的损害性后果而产生的侵权行为责任。前一种违法责任，起因于国际组织自身的国际不法行为，它与国家的违法责任情况相同，损害不是引起这种国际组织责任的必要条件；后一种侵权行为责任则要求有损害性后果的发生方可引起国际组织的责任问题，这种责任，与相对应的国家责任一样，只有当国际组织进行了一项国际法不加禁止的活动时出现了违反国际法所规定的一项义务的情况，才可能引起国际责任。例如，当某一国际组织在从事一项不加禁止的活动，但却未能遵守有关的采取预防措施的义务，此时该组织便可能承担国际责任。根据《条款草案》第1条的规定，该草案仅适用于国际组织对国际不法行为所承担的责任，这种违法责任是最常发生的国际组织责任。
    国际组织的责任本应包括非政府组织的责任在内，因为这种从事跨越国界活动的民间组织或根据国内法成立的国际组织，在当今国际事务中发挥着越来越积极的作用。然而，鉴于非政府组织不仅数量繁多，而且情况复杂，难以规范，故《条款草案》把这类组织的责任排除在外。《条款草案》第2条规定，该草案中的“国际组织”是指根据条约或受国际法制约的其他文件建立的拥有自己的“国际法律人格”的组织，亦即政府间国际组织。
    在《条款草案》中，“责任”是指国际组织或其成员在履行国际组织职能中所从事的国际不法行为在国际法上所引起的后果。也就是说，《条款草案》所处理的国际组织责任并没有涵盖现实生活中国际组织的所有责任，综括前述，该草案不涉及如下几种国际组织的责任：国际组织的民事责任(即国际组织对国际法不加禁止行为所产生的损害性后果所承担的赔偿责任)、国际组织在国内法上的责任、非政府组织的责任。此外，为了与《国家责任条款》有关国际组织责任的第57条相衔接，《条款草案》既处理国际组织的责任，也将作为国际组织成员的国家对国际组织行为承担责任的情况纳入其中。
    二、国际组织责任规则与国家责任规则的相似之处
    国家国际责任的原则适用于任何国际法主体，包括国际组织。这诚如国际法委员会报告所指出的：国家对国际不法行为的责任条款具有普遍性，这些条款所反映的原则明显适用于任何国际法主体违背国际义务的行为。④ 联合国秘书长曾在1996年的一份关于联合国维护和平行动的报告中指出：“普遍公认可适用于国际组织的国家责任原则，即如果违反国际义务而导致损失，而且这种损失是由国家(或国际组织)造成的，那么该国(或该组织)应承担赔偿责任。”⑤ 因此，国际法委员会在讨论国际组织责任问题时，对与涉及国家责任问题相类似的问题，采取了相同的做法，即借鉴了《国家责任条款》的模式和表述。这样，国际组织责任规则与国家责任规则之间就存在一些相似之处，它们主要体现于如下几个方面：
    (一)在责任的构成方面，《条款草案》第3条所规定的一般原则，是按照《国家责任条款》第1条和第2条所规定的适用于国家的一般原则的模式拟订的，故此两种责任的构成要素相同。
    《条款草案》第3条第1款规定了国际组织的国际不法行为责任的一般原则：“一国际组织的每一国际不法行为引起该国际组织的国际责任。”国际组织应对其国际不法行为承担国际责任的原则，在1999年国际法院“关于人权委员会特别报告员享有法律程序豁免的争议”的咨询意见中也得到了重申。法院指出：“享有法律诉讼豁免问题不同于对由于联合国或其代理人以公务身份采取行动造成的任何损害予以赔偿的问题。对此损害可要求联合国承担责任。”⑥ 国际组织的责任是由该组织的国际不法行为引起的，那么，国际组织的国际不法行为是怎样构成的呢？对此，《条款草案》第3条第2款的规定是：“在下列情况下，一国际组织有国际不法行为：(1)依国际法，由作为或不作为构成的一行为属于该国际组织的行为；而且(2)该行为构成对该国际组织国际义务的违反。”这表明，与一般的国家责任一样，因国际组织的国际不法行为而发生的责任必须满足两个基本条件：存在违背国际组织国际义务的作为或不作为，而且该作为或不作为依国际法可归因于该组织。实际上，《条款草案》第3条中两款规定的顺序和措词均与《国家责任条款》第1条和第2条中的一样，只是将“国家”改成了“国际组织”。
    事实上，《条款草案》的这种处理规则是对当代有关国际组织责任的理论和实践的总结。在国际法委员会讨论国际组织责任专题之前，学者们就已指出：国家责任的构成要素(违反国际义务和不法行为归因于国家)同样适用于国际组织责任的确定。⑦ 国际司法判例和国际组织实践也支持这一规则。例如，在1980年的世界卫生组织地区办事处案中，国际法院指出，正如一个国家会因其对国际组织的侵害而负责任一样，国际组织在侵害到一个国家时，如果该侵害是因该组织违反条约规定或国际习惯法原则而造成的，那么该组织同样要对损害该国的行为承担责任。⑧ 国际法院早在1949年的赔偿案中就已经指出：国际责任的基础是违反国际义务。⑨ 联合国维护和平行动的实践证明，即使国际组织实施了有害的行为，但如果此行为不构成对国际义务的违反，那么该组织不承担责任。针对联合国维和部队遵守国际人道法的原则和规则的军事行动所导致的损害，联合国总是拒绝承担责任。⑩
    (二)在行为的归属问题上，《条款草案》第二章有关可归属于国际组织行为的条款，以《国家责任条款》第二章相关部分为参照，处理了哪些行为应归属于国际组织的问题。归属责任规则是要解决在哪些情况下，哪些国际不法行为应当被作为国家或国际组织的行为而由它们承担国际责任。而无论是国家，还是国际组织，其行为都是通过个人的行为而实现的。由于这一缘故，比照《国家责任条款》第4条至第7条和第11条，《条款草案》依次在其第4条至第7条中规定了可归因于国际组织的行为的四种情况，它们分别是：
    第一，一国际组织的机关或代理人的行为。所谓“代理人”包括该国际组织行事时所借助的官员和其他人或实体。而在确定该组织的机关和代理人的职能时，应适用该组织的规则(关于“国际组织的规则”的含义，见后面第三部分的有关阐述)。以联合国为例，联合国的行为不仅包括其主要机关和附属机关的行为，还包括联合国的代理人的作为或不作为。在此“代理人”不仅指联合国官员，也指根据联合国的机关赋予的职能而为联合国行事的其他人员。对此，国际法院在赔偿案中也予以了确认：“本法院非常宽泛地理解‘代理人’一词，也就是说，此人是本组织的一个机关委托履行或协助履行它的一项职能的任何人，而不管是否向他支付薪酬，也不论是否长期雇佣他。简言之，就是本组织通过其发挥作用的任何人。”(11)
    第二，一国或一国际组织交由另一国际组织支配的机关或代理人的行为，如果后一国际组织对该行为行使有效控制，那么该行为应视为后一国际组织的行为。在现阶段，国际组织责任问题较多发生在联合国维护和平行动以及维和部队的成员的活动所引起的损害赔偿责任方面。在这种情况下，关键问题在于有关不法行为是否可归因于联合国。如果不法行为者或维和人员是处于其本国的管辖之下而非联合国的管辖之下，那么联合国不承担此项不法行为的责任。1950年在朝鲜的军事行动和1990年在科威特的军事行动中，有关的部队并不在联合国的控制之下，因而排除了联合国在这两次军事行动中的有关责任。(12) 不过，原则上，联合国认为它对维和部队的国内特遣队的部属拥有唯一的控制，基于此，联合国的法律顾问曾指出：“作为联合国的一个附属机关，一支维和部队的行为，原则上可归属联合国。如果实施此种行为违反了国际义务，则会引起联合国的国际责任及其赔偿责任。”(13) 例如，20世纪60年代早期，联合国在刚果的维和行动中，因维和部队的违法战斗行动对比利时、希腊、意大利、卢森堡和瑞士等国的国民造成了伤害，这些国家向联合国提出索赔要求。为此，1965年联合国分别与这几个国家缔结了赔偿协定，做出了一揽子赔偿。
    在确定一国际法主体交由另一国际组织支配的机关或代理人的行为的归属问题上，许多学者主张采用有效控制原则。再以联合国的维和行动为例，出于军事行动的效率考虑，联合国坚持要求对维和部队进行唯一的指挥和控制。然而，有关行为的归属应当以实际的指挥和控制为依据。联合国秘书长在1996年联大第51届会议上所作报告中的下面这番话说明了这一点：“联合国对联合国部队与作战有关的活动负有国际责任的前提是，假设有关行动完全在联合国的指挥和控制之下……在联合行动中，军队行为的国际责任在于根据确定军队提供国和联合国之间合作方式的安排所赋予的行动指挥和控制权。在联合国与军队提供国之间没有正式安排的情形下，则根据双方在行动中所行使的有效控制的程度逐一个案地确定责任。